——十屆全國人大常委會專題講座第二十七講講稿 牛文元 

尊敬的委員長、副委員長、秘書長、各位委員： 

今天圍繞循環(huán)經(jīng)濟及其立法，介紹三方面的內(nèi)容：一是循環(huán)經(jīng)濟的概念、原理和評價原則；二是科學發(fā)展呼喚循環(huán)經(jīng)濟立法；三是循環(huán)經(jīng)濟立法的幾點思考。

一、循環(huán)經(jīng)濟的概念、原理和評價原則

（一）循環(huán)經(jīng)濟的概念

循環(huán)經(jīng)濟，是指在生產(chǎn)、流通和消費等過程中進行的減量化、再利用、資源化活動的總稱，也就是資源節(jié)約和循環(huán)利用活動的總稱。循環(huán)經(jīng)濟是推進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和建設(shè)資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會的一種優(yōu)選模式，它強調(diào)以循環(huán)生產(chǎn)模式替代傳統(tǒng)的線性增長模式，表現(xiàn)為“資源-產(chǎn)品-再生資源”和“生產(chǎn)-消費-再循環(huán)”的模式去最有效地利用資源和保護環(huán)境，從而實現(xiàn)“投入最小化、廢物資源化、環(huán)境無害化”，最終達到以最小發(fā)展成本獲取最大的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益。

循環(huán)經(jīng)濟的實施，只有在統(tǒng)一的社會規(guī)范和協(xié)調(diào)的法律體系下，才能建立起科學的、嚴謹?shù)暮涂刹僮鞯闹贫?，從而把資源節(jié)約、經(jīng)濟質(zhì)量、環(huán)境建設(shè)、優(yōu)化管理同國家發(fā)展、社會進步、文化建設(shè)，完整地結(jié)合在一起，既保證資源和環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展的支持，又保證經(jīng)濟發(fā)展對促進資源節(jié)約和環(huán)境改善的支持，實現(xiàn)符合可持續(xù)發(fā)展要求的良性循環(huán)，由此將循環(huán)經(jīng)濟變成為國家整體戰(zhàn)略和綜合決策中一個有力的支撐點，真正把人口、資源、環(huán)境與發(fā)展有機地聯(lián)系在一起，形成構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的新合力。

（二）循環(huán)經(jīng)濟的原理

循環(huán)經(jīng)濟的提出及其所遵循的原理，實質(zhì)上是人類向自然學習的結(jié)果?！胺律鷳B(tài)”理論是目前循環(huán)經(jīng)濟解釋中應用比較廣泛的一種。這種理論認為，經(jīng)歷幾億年長期進化的生態(tài)系統(tǒng)，既優(yōu)化了“投入-產(chǎn)出”的外部自然條件，更確立了生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各個要素之間所具有的穩(wěn)定關(guān)系，通過這些關(guān)系的互相作用、互相制約與互相影響，最終表現(xiàn)出生態(tài)系統(tǒng)“高效、和諧、循環(huán)、再生”的基礎(chǔ)并獲取了整體效益的最大化，從而使得生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)流、能量流達到了合理運行、銜接流暢和功能互補的目標函數(shù)，其所表現(xiàn)出的結(jié)構(gòu)與功能以及相應的流程、反饋、抗逆、循環(huán)、互補共生、資源共享等，構(gòu)成了一個等級有序的、具有自組織功效的、有較強抗干擾能力的和取得物質(zhì)、能量損耗最小而系統(tǒng)內(nèi)部達到整體優(yōu)化的運行模式。

在自然生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成中，均可劃分成“生產(chǎn)者”、“消費者”、“分解者”三個互相銜接的有機成分。

所謂的“生產(chǎn)者”，主要指地球上一切高級生命形式賴以生存的食物基礎(chǔ)，即綠色植物利用CO2與水，將太陽輻射能轉(zhuǎn)變?yōu)樘妓衔?，形成所謂的“地球第一生產(chǎn)力”。這種合成的碳水化合物是地球上一切高級生命形式獲得生存繁衍的基礎(chǔ)?？茖W家的結(jié)論指出，如果某一天光合作用突然停止了，那么地球上一切高等生命形式包括人類在內(nèi)，在不到4.5年的時間內(nèi)將會統(tǒng)統(tǒng)地滅絕。

所謂的“消費者”，是指靠第一生產(chǎn)力生存的各種生物群體，例如食草性動物、食肉性動物、雜食性動物等，它們的規(guī)模和等級一切都取決于生產(chǎn)者所能提供的食物數(shù)量即生存承載力。

所謂的“分解者”，是指生產(chǎn)者和消費者在其生命過程中所產(chǎn)生的廢棄物和死亡體，通過分解者（主要是微生物）的作用，重新變成新一輪生產(chǎn)者的養(yǎng)分和礦物質(zhì)，參與生物鏈的循環(huán)活動。所謂“落紅不是無情物，化作春泥更護花”，就比較準確地描述了三者之間的有機聯(lián)系，即生產(chǎn)者應滿足消費者的需求，生產(chǎn)者和消費者這二者所產(chǎn)生的廢棄物又會通過分解者的作用（即通常所稱的“環(huán)境自凈能力”），將釋放出的養(yǎng)分再重新供應于生產(chǎn)者的需要，從而完整地形成一個生生不息、良性循環(huán)和最節(jié)約利用資源的有效系統(tǒng)。

現(xiàn)實的社會經(jīng)濟運行同樣具有生產(chǎn)者、消費者和分解者三大組群。這里所謂的生產(chǎn)者是指利用資源要素的組合，獲得社會需求的各類產(chǎn)品，同時產(chǎn)生了相應的廢棄物和污染物。這里所謂的消費者是指廣大社會群體，他們在消費過程中也要產(chǎn)生不同的廢棄物和污染物。這些廢棄物和污染物的大量積累，使得單靠自然界的分解，已經(jīng)完成不了進行緩沖、抗逆、自凈和消納的任務(wù)。于是，一個本應健康運行的循環(huán)鏈條被打斷了，把理想要求的“生產(chǎn)者、消費者、分解者”三者之間的均衡、連續(xù)和對稱，變成了生產(chǎn)者和消費者過于龐大，而分解者過分弱小的嚴重不均衡、不對稱狀態(tài)，從而不能有效實現(xiàn)物質(zhì)和能量的流暢循環(huán)和高效產(chǎn)出。事實上，今天我們通過各種形式加大環(huán)保力度去進行污染治理，努力提高緩沖能力和恢復自凈能力，都是在幫助、彌補和增強“分解者”這根弱小鏈條，達到實現(xiàn)“人類向自然的索取必須由人類對自然的回饋”相平衡的核心目標，這就是循環(huán)經(jīng)濟的主要理論依據(jù)。

基于對資源環(huán)境問題和經(jīng)濟社會問題的理解和認識，人類在發(fā)展過程中經(jīng)歷了三種模式。第一種是“傳統(tǒng)發(fā)展模式”，它不考慮資源環(huán)境因素，主要強調(diào)對自然的征服，缺乏尊重自然的意識，這是一種“資源-產(chǎn)品-污染排放”單向的線性過程。第二種是“過程末端治理”模式，它開始注意到了資源環(huán)境問題，但其具體做法是“先使用，后處理”、“先污染，后治理”，只是在生產(chǎn)過程的末端再采取措施治理污染，其結(jié)果是治理的技術(shù)難度很大，治理的成本過高，而且生態(tài)惡化的程度日益嚴重，經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益都無法達到預期的目的。第三種是“循環(huán)經(jīng)濟模式”，它倡導的是一種人與自然協(xié)同進化和人與自然和諧共處的發(fā)展模式，以實現(xiàn)資源使用的減量化、原料或產(chǎn)品的多次利用和實現(xiàn)廢棄物資源化為目的，是一個“資源-產(chǎn)品-再生資源”的反饋式循環(huán)過程，最終實現(xiàn)“最優(yōu)生產(chǎn)，最適消費，最少廢棄”的資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會。

自18世紀以來的工業(yè)社會，逐漸背離了生態(tài)系統(tǒng)的基本發(fā)展原則，采取一種單鏈式或支鏈式的非循環(huán)、整體效益欠佳的線性方式。人們大量攫取自然中的資源，經(jīng)過低效率的運轉(zhuǎn)和加工，形成產(chǎn)品投放市場，被需求欲望越來越非理性的消費者所消耗，生產(chǎn)過程與消費過程的各個環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的廢棄物和污染物，統(tǒng)統(tǒng)拋入自然環(huán)境之中，由于循環(huán)鏈條中分解者的弱小，形成了“老賬未還、新賬又添”的環(huán)境惡化局面。這種以利潤最大化和成本外部化為特征的非理性生產(chǎn)過程所呈現(xiàn)的單向性、不經(jīng)濟性和環(huán)境非友好性，已對人類社會形成了巨大的壓力。資源的過度消耗、產(chǎn)品的過度生產(chǎn)和社會的過度消費所遺棄的廢棄物和污染物，單靠自然本身的自凈能力已無法消納，于是嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)退化在全球尺度上蔓延，到上世紀60年代已經(jīng)達到了威脅人類自身生存的程度。于是人們從自然生態(tài)系統(tǒng)中開始學習健康循環(huán)的發(fā)展機制，按照自然資源的承載能力和生態(tài)環(huán)境的容量，重新調(diào)整經(jīng)濟運行方式，實現(xiàn)經(jīng)濟活動的生態(tài)型轉(zhuǎn)化，并作為經(jīng)濟社會發(fā)展模式的參照物。這是人類發(fā)展歷史上認識的又一次深化，由此引發(fā)了一場經(jīng)濟發(fā)展模式的大變革，形成一種效率較高、物料較省、需求得到理性滿足，自然環(huán)境維系良好的發(fā)展模式，即現(xiàn)在所謂的“循環(huán)經(jīng)濟”模式。

（三）循環(huán)經(jīng)濟的評價原則和基本要求

由循環(huán)經(jīng)濟的概念內(nèi)涵可以歸納出三組評價標準，簡稱“3R”原則：

循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)行“減量化”原則（Reduce），它以資源投入最小化為目標。針對產(chǎn)業(yè)鏈的輸入端-資源的最小投放，再通過產(chǎn)品全過程的清潔生產(chǎn)而非末端技術(shù)治理，最大限度地減少對不可再生資源的耗竭，實施對廢棄物的產(chǎn)生規(guī)模與排放速率實行總量控制。

循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)行“再利用”原則（Reuse），它以廢物利用最大化為目標。針對產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)，采取過程延續(xù)和分支創(chuàng)建等方法最大可能地增加產(chǎn)品使用方式和次數(shù)，有效延長產(chǎn)品和服務(wù)的時間長度，去適應資源節(jié)約型社會的要求。

循環(huán)經(jīng)濟執(zhí)行“資源化”原則（Recycle），它以污染排放最小化為目標。通過對廢棄物的多次回收再造，實現(xiàn)廢物多級資源化和資源多重應用的良性循環(huán)，從而實現(xiàn)環(huán)境友好型社會的目標要求。

循環(huán)經(jīng)濟在遵循自然生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)循環(huán)和能量流動相協(xié)調(diào)的原則下，重構(gòu)循環(huán)經(jīng)濟系統(tǒng)，形成了以源頭物料節(jié)省、產(chǎn)品清潔生產(chǎn)、資源循環(huán)再生和廢物高效利用為特征的生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展形態(tài)。它要求按照自然生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)原理和優(yōu)化功能，將經(jīng)濟活動高效有序地組織成一個物質(zhì)能量循環(huán)的多重反饋流程，保持經(jīng)濟增長的低投入、低消耗、低排放和高效率，從而達到人與自然的和諧發(fā)展和構(gòu)建資源節(jié)約型社會的目標要求。

在落實循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)涵中，應當體現(xiàn)以下基本要求：

1、區(qū)域的發(fā)展基礎(chǔ)與承載力評估（資源開發(fā)、能源利用、社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、科技貢獻能力等的地域基礎(chǔ)；生態(tài)服務(wù)能力的價值估算、生態(tài)足跡分析、生態(tài)環(huán)境容量的確定等）。

2、認識循環(huán)經(jīng)濟在社會、產(chǎn)業(yè)與行業(yè)中的系統(tǒng)層次（物質(zhì)、能量、信息、資源、廢棄物流動的國際循環(huán)、國內(nèi)循環(huán)、區(qū)域循環(huán)及其工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)的大、中、小循環(huán)層次），由此制定科學的規(guī)劃和設(shè)計。

3、尋求循環(huán)經(jīng)濟的合理產(chǎn)業(yè)鏈以及產(chǎn)業(yè)鏈條之間的共生互補關(guān)系。

4、優(yōu)化循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的宏觀布局（例如以循環(huán)經(jīng)濟為核心的生態(tài)經(jīng)濟體系、可持續(xù)利用的資源保障體系、山川秀美的生態(tài)環(huán)境體系、人與自然和諧的評價體系、循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)示范區(qū)建設(shè)等）。

5、在循環(huán)經(jīng)濟的推行中，充分考慮循環(huán)經(jīng)濟法律體系的完備程度以及政策導向的有效水平，加大經(jīng)濟手段的執(zhí)行能力以及激勵機制的社會響應，時刻關(guān)注科學技術(shù)的支撐以及文化內(nèi)涵的全面體現(xiàn)等。

綜上所述，循環(huán)經(jīng)濟的意義和價值早已突破了“廢物回收”、“垃圾經(jīng)濟”、“靜脈產(chǎn)業(yè)”的范疇，甚至也已突破了只是“生產(chǎn)過程”和“經(jīng)濟領(lǐng)域”的范疇，進入到了“生產(chǎn)與消費”、“供給與需求”、“經(jīng)濟與社會”的更大范疇之中了。我們應走出以往對循環(huán)經(jīng)濟認識上的誤區(qū)。

二、科學發(fā)展呼喚循環(huán)經(jīng)濟立法

（一）中國發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

21世紀中國的發(fā)展不可避免地要面臨六大基本挑戰(zhàn)：

一是人口三大高峰在未來的20到30年將相繼來臨，也就是人口總量在未來的二十多年當中將接近15億，同時勞動就業(yè)人口的總量以及老年人口的總量也都在一步一步逼近中國歷史上的最高臺階。

二是能源和自然資源在中國這個發(fā)展階段的超常規(guī)利用，這種高消耗使用資源和能源的粗放形式，在未來10年中還不可能一下子被完全遏制。

三是生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢還在延續(xù)。

四是中國城市化的巨大壓力，我們每年有1200到1300萬的人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，這種趨勢將持續(xù)到未來的20年。

五是城鄉(xiāng)和區(qū)域間發(fā)展的不平衡，需解決農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的根本問題。

六是國家可持續(xù)發(fā)展能力的全面建設(shè)與國家綜合實力的提升。

以上六大基本挑戰(zhàn)將嚴重制約中國未來的發(fā)展，我們只能在全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀指導之下，加快推進循環(huán)經(jīng)濟，促進中國經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

（二）推行循環(huán)經(jīng)濟的國際比較

我國經(jīng)濟快速增長，各項建設(shè)取得巨大成就。同時，也付出了巨大的資源和環(huán)境代價，經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳，群眾對環(huán)境污染問題反應強烈。與國外一些國家和地區(qū)的能源利用效率和生產(chǎn)效率相比，我國在推行循環(huán)經(jīng)濟方面還存在著較大差距，根據(jù)已有的研究：

1、在單位產(chǎn)值能耗的國際比較上。據(jù)研究，2000年按現(xiàn)行匯率計算的每百萬美元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗，我國為1274噸標準煤，比世界平均水平高2.4倍，比美國、歐盟、日本、印度分別高2.5倍、4.9倍、8.7倍和0.43倍。 

2、在單位產(chǎn)品能耗的國際比較上。2005年，我國電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工、輕工、紡織等行業(yè)主要產(chǎn)品單位能耗平均比國際先進水平高39%，如銅冶煉綜合能耗高65%，大型合成氨綜合能耗高30%，紙和紙板綜合能耗高115%。 

3、在主要耗能設(shè)備能源效率的國際比較上。2005年，我國燃煤工業(yè)鍋爐平均運行效率60%左右，比國際先進水平低15～20個百分點；中小電動機平均效率87%，風機、水泵平均設(shè)計效率75%，均比國際先進水平低5個百分點，系統(tǒng)運行效率低近15～20個百分點；機動車燃油經(jīng)濟性水平比歐洲低25%，比日本低20%，比美國整體水平低10%；載貨汽車百噸公里油耗7.6升，比國外先進水平高1倍以上；內(nèi)河運輸船舶油耗比國外先進水平高10%～20%。 

4、在單位建筑面積能耗的國際比較上。目前我國單位建筑面積采暖能耗相當于氣候條件相近發(fā)達國家的2倍～3倍。據(jù)專家對北京、哈爾濱與多倫多高層公寓熱損失的實際測算，北京建筑外墻熱損失是加拿大的4.4倍、窗戶熱損失是加拿大的2.2倍、屋頂熱損失是加拿大的4.2倍；哈爾濱建筑外墻熱損失是加拿大的3.6倍、窗戶熱損失是加拿大的1.1倍、屋頂熱損失是加拿大的2.6倍。專家分析，我國公共建筑和居住建筑全面執(zhí)行節(jié)能50%的標準是現(xiàn)實可行的；與發(fā)達國家相比，即使在達到了節(jié)能50%的目標以后仍有約50%的節(jié)能潛力。 

5、在整體能源效率的國際比較上。我國能源效率比國際先進水平低10個百分點。如火電機組平均效率33.8%，比國際先進水平低6～7個百分點。能源利用中間環(huán)節(jié)(加工、轉(zhuǎn)換和貯運)損失量大，浪費嚴重，因此導致在同等物質(zhì)消耗水平下，我國的整體生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益比國際先進水平低12～15個百分點。 

通過以上國際比較可以看出，我國推行循環(huán)經(jīng)濟是多么地必要。根據(jù)理論分析，按單位產(chǎn)品能耗和終端用能設(shè)備能耗同國際先進水平比較，目前我國的節(jié)能潛力約為6億噸標準煤，而循環(huán)經(jīng)濟的推廣和完善在其中可以起到三分之二的作用，即實現(xiàn)4億噸標準煤的節(jié)約能力。

一些研究曾經(jīng)指出，如果中國利用能源的效率達到目前發(fā)達國家的水平，在不增加能量投入的情況下，可以達到在2000年GDP的基礎(chǔ)上翻一番的目標。由此可大大減緩中國資源消耗和生態(tài)環(huán)境的壓力。

（三）循環(huán)經(jīng)濟立法的必要性

循環(huán)經(jīng)濟是轉(zhuǎn)變增長方式的首要突破口，是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的主要抓手，是完成節(jié)能減排任務(wù)的基本手段，是貫徹科學發(fā)展觀構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的重要舉措，同時也為國家的立法和社會的行為規(guī)范提出了新的要求。

近年來，在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，在國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控指導下，推行循環(huán)經(jīng)濟工作的力度明顯加大，循環(huán)經(jīng)濟工作的開展取得了一定成效。2006年全年萬元GDP能耗下降1.23％，是2003年以來的首次下降，實現(xiàn)節(jié)能3000萬噸標準煤；主要污染物排放增幅減緩。鋼鐵行業(yè)基本淘汰了100立方米以下的小高爐和15噸以下的小轉(zhuǎn)爐，水泥行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能近2000萬噸，煤炭行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能1.1億噸，電解鋁自焙槽已全部淘汰。同時組織實施重點行業(yè)循環(huán)經(jīng)濟工程。運用有利于循環(huán)經(jīng)濟的行政手段和經(jīng)濟手段，促進了循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。

實踐證明，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟具有以下重要作用：

一是為經(jīng)濟增長開辟新的資源。例如，一個年產(chǎn)800～1000萬噸的鋼鐵聯(lián)合企業(yè)，如全部回收可燃氣體，按熱值計算可供一個120萬千瓦發(fā)電廠所需的能源，如全部回收固體廢棄物，可滿足生產(chǎn)300萬噸水泥所需的主要原料。

二是有效減少污染物排放。我國水、大氣、固體廢物的大量產(chǎn)生，與目前的資源利用方式和水平有直接關(guān)系。據(jù)測算，如用礦石煉鋼，能耗為1.11噸標煤/噸鋼，而用廢鋼煉鋼，能耗僅為0.2噸煤/噸鋼。利用廢鋼煉鋼，可減輕空氣污染88%，減輕水質(zhì)污染76%。

三是有利于提高經(jīng)濟效益。目前我國冶金、有色、電力、化工等八個高耗能行業(yè)的單位產(chǎn)品能耗比世界先進水平平均高40%以上；工業(yè)用水重復利用率比國外先進水平低15～25個百分點；礦產(chǎn)資源總回收率為30%，比國外先進水平低20個百分點。只要適當提高企業(yè)資源利用效率和循環(huán)利用水平，就能較大程度提高這些重要行業(yè)的經(jīng)濟效益。

目前在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展實踐中還存在不少問題。比如，盡管一些地區(qū)和企業(yè)資源消耗高污染嚴重，但對“減量化”并沒有引起重視；有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的科技支撐體系尚未建立，科技創(chuàng)新能力與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的要求還存在很大差距；缺乏推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的有效激勵機制和約束機制，尤其是缺乏制定規(guī)劃、總量調(diào)控、重點企業(yè)的監(jiān)管等制度，企業(yè)和公眾發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的積極性不足。以上問題，迫切需要通過立法加以解決。為了從根本上解決發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟面臨的問題，提高資源利用效率，保護和改善環(huán)境，促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，迫切需要專門制定一部循環(huán)經(jīng)濟法。

三、循環(huán)經(jīng)濟立法的幾點思考

（一）制定中國特色的循環(huán)經(jīng)濟法

國外循環(huán)經(jīng)濟法制建設(shè)對我國制定循環(huán)經(jīng)濟法有一定的借鑒作用。以德國、比利時、荷蘭為代表的西方國家，首先進行廢物預防、抑制廢物形成、加強回收使用以及明確由此產(chǎn)生的直接和間接約束，進一步固化在社會共同遵循的循環(huán)經(jīng)濟立法之中，從而制定了循環(huán)名錄、循環(huán)程序、循環(huán)目標以及責任制度、扶持和激勵機制等。日本已經(jīng)先后制定了10部循環(huán)經(jīng)濟法律，并形成從基本法到綜合法到專項法的三大層次的立法模式。

在我國的循環(huán)經(jīng)濟立法中，必須明確中國與世界發(fā)達國家在循環(huán)經(jīng)濟立法中的異同，由于發(fā)展階段的不同，發(fā)達國家循環(huán)經(jīng)濟立法的重點多強調(diào)“資源化”而比較輕視“減量化”，多強調(diào)“環(huán)境保護”而比較輕視“綜合效應”。而我國現(xiàn)階段總體上處于工業(yè)化初期和中期，能耗物耗過高，資源浪費嚴重，前端減量化的潛力很大，因此要重視減量化，在發(fā)展的源頭上實現(xiàn)資源節(jié)約，在發(fā)展的過程中實現(xiàn)多重利用，在發(fā)展的結(jié)果里實現(xiàn)綜合效益。同時，注重發(fā)揮政府、企業(yè)和公眾以及行業(yè)協(xié)會等主體在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟中的積極性，形成推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的整體合力。

推行循環(huán)經(jīng)濟是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一種全新的經(jīng)濟運行模式，我國的循環(huán)經(jīng)濟立法必須堅持以科學發(fā)展觀為指導?？茖W發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。這些都是對循環(huán)經(jīng)濟立法的根本要求，在循環(huán)經(jīng)濟立法中應當全面貫徹落實科學發(fā)展觀。循環(huán)經(jīng)濟立法還應突出重點，強調(diào)“減量化”，著力解決能耗高、污染重、影響我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重大問題?？傊覀円獜闹袊膶嶋H出發(fā)，制定出一部適合我國國情的、具有鮮明中國特色的循環(huán)經(jīng)濟法。

（二）處理好循環(huán)經(jīng)濟法和其他相關(guān)法律的關(guān)系

與循環(huán)經(jīng)濟法相關(guān)的法律主要有節(jié)約能源法、固體廢物污染環(huán)境防治法和清潔生產(chǎn)促進法等。循環(huán)經(jīng)濟法和這些法律之間有著緊密的聯(lián)系，難免有一定的交叉重復，但在各自的適用范圍、層次等方面又有一定的區(qū)別。在循環(huán)經(jīng)濟法的立法過程中要處理好它們之間的關(guān)系，充分發(fā)揮循環(huán)經(jīng)濟法與其他相關(guān)法律在推進循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)中的積極作用。

（三）強化約束機制

循環(huán)經(jīng)濟法應建立規(guī)劃制度、總量調(diào)控制度、以生產(chǎn)者為主的責任延伸制度，強化對高耗能、高耗水企業(yè)的管理，加強產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)范和引導。既要注重生產(chǎn)過程的減量化，又要注重流通和消費過程中的減量化，同時還要對再利用和資源化作出規(guī)定。

（四）強化激勵政策

促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，僅靠行政強制手段是不夠的，必須依法建立合理的激勵機制，調(diào)動各行各業(yè)各類主體的積極性，激勵他們走循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展道路。應當包括：建立循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展專項資金；對循環(huán)經(jīng)濟重大科技攻關(guān)項目實行財政支持；對促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的活動給予稅收優(yōu)惠；對有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟項目實行投資傾斜；實行有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的價格、收費等政策措施。

循環(huán)經(jīng)濟立法既具有堅實的理論基礎(chǔ)，也具有豐富的人文現(xiàn)實，既具有發(fā)展進程中的時間切入點，也具有發(fā)展規(guī)模上的空間涵蓋度。因此，一部滲透著科學性、戰(zhàn)略性、綜合性的循環(huán)經(jīng)濟法，是全面實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的有力助推器。我們堅信，在黨中央的正確領(lǐng)導下，在各級人大、政府、有關(guān)部門和社會各界的大力支持和共同努力下，國家制定的循環(huán)經(jīng)濟目標一定能夠?qū)崿F(xiàn)。